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Agenda 21 de Barcelona: un proceso participativo para el cambio

Agenda 21 es el Plan de Acción que los estados deberían llevar a cabo para transformar el modelo de desarrollo actual, basado en una explotación de los recursos naturales como si fuesen ilimitados y en un acceso desigual a sus beneficios, en un nuevo modelo de desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras.

 

Agenda 21 es una expresión acuñada en la Cumbre de la Tierra (Río, 1992) para referirse al Plan de Acción que los estados deberían llevar a cabo para transformar el modelo de desarrollo actual, basado en una explotación de los recursos naturales como si fuesen ilimitados y en un acceso desigual a sus beneficios, en un nuevo modelo de desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras. Es lo que se ha denominado desarrollo sostenible, es decir, duradero en el tiempo, eficiente y racional en el uso de los recursos y equitativo en los beneficios.

 

En el documento final de las Naciones Unidas de hace diez años, se dedicaba un capítulo -el 28- al papel de las ciudades en este ambicioso deseo de cambio. Se reconocía tanto la responsabilidad de las ciudades como su capacidad de transformación. Como se ha dicho en alguna ocasión, pocas veces unas breves líneas de una declaración formal han suscitado una reacción tan entusiasta. Hoy, más de 5.000 ciudades de todo el mundo están elaborando sus Agendas Locales 21, a través de mecanismos de participación de la comunidad local, a fin de establecer objetivos compartidos para contribuir localmente al desarrollo sostenible de la sociedad planetaria. Las Agendas 21 Locales son una buena concreción de la vieja máxima ecologista "pensar globalmente y actuar localmente".

 

Barcelona ha sido una de las ciudades activas en este movimiento y culmina ahora la elaboración de su Agenda 21. En este artículo pretendemos comunicar las características de un proceso que ha sido complejo y estimulante. Las dimensiones de Barcelona como una gran ciudad en el contexto europeo hacen que ésta sea, sin duda, una experiencia interesante para analizar y compartir.

 

En 1995 el Consejo Plenario del Ayuntamiento de Barcelona decidió adherirse, por unanimidad, a la Carta de Aalbörg. Esta Carta era una respuesta local al desafío que habían lanzado las Naciones Unidas y suponía una proclama que, en el ámbito europeo, generaría un amplio movimiento local para impulsar las Agendas Locales 21. Se trata, a diferencia de lo que a veces son las declaraciones internacionales, de un manifiesto innovador, atractivo en su redactado y claro en sus propósitos. Parte de un reconocimiento de la responsabilidad de las ciudades æespecialmente del mundo occidentalæ en la actual situación (por concentración demográfica; por consumos de bienes, servicios, energía y territorio y constata la capacidad de las ciudades para contribuir al desarrollo sostenible, desde una posición privilegiada para favorecer la participación, la concertación y la movilización de esfuerzos y recursos. Uno de los compromisos concretos de los signatarios de la Carta de Aalbörg (hoy ratificada por 1.200 ciudades europeas) era "tratar de llegar a un consenso en el seno de nuestras comunidades sobre una Agenda 21 de alcance local antes de finalizar el año 1996".

Éste era el primer paso concreto del proceso de elaboración de la Agenda 21 de Barcelona. La experiencia, en nuestra ciudad y en la mayoría de las ciudades -exceptuando algunos casos de países nórdicos-, demostraría el valor de la Carta de Aalbörg como detonante de un proceso y, a la vez, la inviabilidad del calendario previsto. Contenidos, metodología y calendario tendrán una relación tensa a lo largo de estos procesos, por su propia ambición, y Barcelona no es una excepción.

El Consejo Municipal de Medio Ambiente

Tres años después se creó lo que sería el Foro Promotor de la Agenda 21 de Barcelona. La Agenda 21 no es un proceso cerrado ni un ejercicio de ciencias exactas: cada ciudad debe elegir, en función de sus características y realidades, una vía propia para elaborar la Agenda 21. Así pasó también en el caso del Foro, que en Barcelona adoptó la forma de Consejo Municipal, al amparo de las Normas Reguladoras de Participación Ciudadana.

 

El Consejo Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad es un órgano de participación y consulta, pero tiene entre sus objetivos la función específica de promover la elaboración de la Agenda 21 de Barcelona. Ésta es una característica importante del proceso que lo diferencia del de otras ciudades: el órgano que elabora propuestas, construye el consenso y resulta depositario de los resultados es el Consejo y no el Ayuntamiento.

 

La composición del Consejo tiene una importancia especial: existe un equilibrio buscado entre representantes de la Administración, del mundo empresarial, de los sindicatos, de las asociaciones cívicas y del movimiento ecologista, y de las universidades, así como un grupo de expertos a título individual.

 

Durante los años 1998 y 1999 se constituyen trece grupos de trabajo temáticos formados por diferentes miembros del Consejo que elaboran, buscando el consenso, un diagnóstico sobre cada ámbito, formulan unas propuestas de futuro y, en algunos casos, sugieren también indicadores de seguimiento. La tarea de estos grupos de trabajo interdisciplinarios es el núcleo principal de los trabajos de la Agenda 21: más de 2.000 horas de trabajo voluntario, más de 500 propuestas de diferente tipología y magnitud.

 

En el año 2000 el Consejo adopta estos documentos como "Materiales para el debate" y aprueba realizar una fase de participación ciudadana, que significa abrir el trabajo del Consejo a otras organizaciones y agentes y al conjunto de la ciudadanía. Ésta es una decisión de gran transcendencia, puesto que es ambiciosa. El Consejo será, al final del proceso, el órgano con capacidad decisoria para aprobar los contenidos finales.

El proceso de participación

Extender el debate a la ciudadanía parecía imprescindible para la solidez del proceso. Elaborar una Agenda 21 lo más participada posible no sólo la legitima, sino que sobre todo permite que un número más importante de personas interiorice su importancia y haga suyos sus objetivos. Al mismo tiempo, sin embargo, aparecen dificultades evidentes, como son la dimensión de la ciudad, el escaso conocimiento ciudadano del proceso y de la compleja temática o el tiempo disponible, relativamente limitado.

 

El gran desafío era, evidentemente, conseguir un grado suficiente de implicación entre la ciudadanía, partiendo de la base de que pasar del núcleo de personas más concienciadas a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas no se podía lograr en un único paso. Por eso pareció adecuado centrar los principales esfuerzos en suscitar la participación de organizaciones y colectivos, y también en dejar las puertas abiertas a la intervención de personas individuales. Esta decisión implicaba la adopción de un esquema participativo que, garantizando que todas las sensibilidades estuvieran representadas, priorizaba la calidad a la cantidad.

 

El documento Criterios y propuestas para la participación ciudadana de la Agenda 21 de Barcelona, elaborado por el Equipo de Análisis Político de la Universidad Autónoma de Barcelona, aportó tanto las bases teóricas del proceso como pautas operativas en relación con las fases y los instrumentos para hacerlo posible. La propuesta del documento marco para el desarrollo del proceso de participación se puede sintetizar en los elementos siguientes:

  • tres fases: información, deliberación y concreción
  • dos perspectivas de trabajo: territorial y temática
  • dos tipos de protagonistas: entidades y ciudadanía

El periodo de debate se inició oficialmente el día 3 de abril de 2001, con un acto solemne en el Aula Magna de la Universidad de Barcelona, en el que el alcalde de la ciudad y presidente del Consejo presentó públicamente el proceso de participación ciudadana y el material que se ponía a disposición de todo el mundo para ser discutido: Hacia la Agenda 21 de Barcelona. Documento para el debate.

 

A partir de aquel momento, diversas iniciativas en muchos frentes a la vez hicieron poner en marcha y avanzar progresivamente la propuesta participativa por toda la ciudad. Se trabajó en la distribución del documento para el debate y en la divulgación del proceso en más de 500 entidades, que fueron invitadas a adherirse a él; se creó el web www.bcn.cat/agenda21; se mantuvieron reuniones con colectivos significativos; se programaron debates temáticos en formato de "Diálogos" entre personas relevantes en las cuestiones abordadas; se abrió un foro virtual en el web de la ciudad; se realizaron miles de encuestas sobre prioridades; se organizaron tres sesiones de prospectiva; se lanzó el programa Agenda 21 Escolar, específico para centros educativos; etc.

 

La Agenda 21 Escolar

Este programa invita a las escuelas a elaborar su propia Agenda 21 revisando planteamientos y prácticas y comprometiéndose en algunas acciones de mejora. Con este fin ofrece una guía metodológica y asesoramiento técnico y pedagógico a largo de todo el curso, así como una línea de ayudas económicas para centros públicos. Durante el curso 2001-02 han participado en él un total de setenta centros, de todos los niveles educativos, y ya se han aceptado 96 para trabajar el próximo curso. En los temas abordados, elegidos por cada centro, predomina la ambientalización de la gestión de los recursos y de los residuos, pero también abundan los proyectos centrados en la mejora del entorno cercano, así como proyectos de huerto y jardín, energía solar, movilidad y ruido. Los resultados permiten hacer una valoración muy positiva, tanto por la implicación real de las escuelas como por el estímulo y apoyo de la tarea de educación ambiental que las escuelas llevan a cabo. El programa cuenta con el apoyo de la Fundación AGBAR.

 

Sin duda, el protagonismo principal de este período corresponde a los diez distritos de la ciudad, que, una vez comprendida la importancia del proceso, asumieron la responsabilidad de desarrollarlo en su ámbito. El momento de máxima visibilidad fue el acto de presentación formal, que se organizó con cierta solemnidad y un buen nivel de asistencia en todos y cada uno de los distritos. Siguió el despliegue de una amplia actividad, traducida en la edición de material divulgativo y páginas web propias, emisiones en radios y televisiones de barrio, contactos con entidades y, sobre todo, en la programación de unas 200 sesiones de debate con la participación presencial de cerca de 3.000 personas.

 

Como resultado de la primera fase de participación ciudadana, se recogieron unas mil propuestas, de alcance muy diferente. Entrar en la fase de concreción exigía sintetizar las aportaciones en un borrador de documento que pudiera ser devuelto a los participantes a fin de que todo el mundo que hubiera contribuido en el proceso tuviese oportunidad de valorarlo y, en su caso, realizar enmiendas. Tenía que ser necesariamente un documento breve y comprensible, que recogiera los principios de actuación, los objetivos y las principales líneas de acción. Se prefiguraba como un documento marco que ofrecía una visión colectiva y negociada de la Barcelona sostenible que queremos y por la que todos nos podemos sentir comprometidos a trabajar, cada uno en su ámbito y con su propio plan de acción.

 

El borrador del Compromiso ciudadano por la sostenibilidad se preparó durante el último trimestre de 2001, a la vez que se diseñaba la metodología para participar en su revisión. El Consejo le dio su visto bueno en diciembre y la fase de concreción se pudo desarrollar tal como estaba previsto (enero-mayo de 2002). Con este fin se editó una carpeta con el texto y el procedimiento para tomar parte en él, que se hizo llegar a todas las entidades y personas implicadas en el proceso y se colgó en el web para facilitar al máximo la participación.

 

Con el fin de posibilitar la construcción colectiva del texto del Compromiso se empleó un sistema muy sencillo de participación que, a partir de un juego de colores y signos, permite expresar visualmente la posición de cada uno sobre las diferentes propuestas. Todos los que quisieron pudieron valorar los objetivos y las líneas de acción y/o proponer modificaciones. Se podían entrar directamente en el web o bien enviarlas a la secretaría técnica, por fax, correo postal o correo electrónico. En cualquier caso, todas las aportaciones recibidas en diferentes soportes se introdujeron en el web para que se pudiera visualizar su conjunto.

Realizaron aportaciones un total de 480 usuarios, de los que 180 representaban a entidades y el resto correspondía a ciudadanos individuales. Entre todos presentaron 12.000 valoraciones y más de 1.300 enmiendas o sugerencias.

 

Posteriormente, durante marzo y abril se organizaron reuniones (foros Agenda 21) para dar ocasión a defender las modificaciones propuestas y para consensuar las propuestas con diversidad de valoraciones. Se celebraron diez foros temáticos, monográficos para cada uno de los objetivos y un foro de ciudad en el que se revisaron en conjunto los diez enunciados. Asistieron un par de centenares de personas que previamente habían enviado su valoración. El borrador también se trabajó en los distritos, algunos de los cuales celebraron uno o diversos foros territoriales. En las reuniones se utilizó el mismo sistema de posicionamiento por colores, con el que los participantes ya estaban familiarizados, mediante los llamados "abanicos de opciones".

 

El equipo de redacción elaboró las enmiendas consensuadas en los foros, de las que surgió una nueva versión del documento, sensiblemente mejorada, que aún fue retocada a partir de las últimas sugerencias de los miembros del Consejo Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Finalmente, el 21 mayo el pleno del Consejo aprobó la versión definitiva del Compromiso ciudadano por la sostenibilidad, con diez grandes objetivos y un centenar de líneas de acción (diez para cada objetivo).

A este fruto tangible del proceso habría que añadir una indiscutible extensión de conceptos y temáticas relacionados con la sostenibilidad, así como un progreso, difícil de evaluar, en el compromiso de la ciudadanía.

 

Los 10 objetivos

  1. Proteger los espacios libres y la biodiversidad y ampliar el verde urbano.
  2. Defender la ciudad compacta y diversa, con un espacio público de calidad.
  3. Mejorar la movilidad y hacer de la calle un entorno acogedor.
  4. Conseguir niveles óptimos de calidad ambiental y convertirse en una ciudad saludable.
  5. Preservar los recursos naturales y promover el uso de los renovables.
  6. Reducir la producción de residuos y fomentar la cultura de la reutilización y el reciclaje.
  7. Incrementar la cohesión social, fortaleciendo los mecanismos de equidad y participación.
  8. Potenciar la actividad económica orientada hacia un desarrollo sostenible.
  9. Progresar en la cultura de la sostenibilidad mediante la educación y la comunicación ambiental.
  10. Reducir el impacto de la ciudad sobre el planeta y promover la cooperación internacional.

 

Los instrumentos operativos

Materiales para el debate. Las propuestas de los Grupos de Trabajo del Consejo han sido la base para promover y ordenar el debate ciudadano. Más de 500 propuestas, a medio y/o largo plazo, con elementos de diagnóstico, que ofrecían una base sólida para la participación. Los contenidos fueron incorporados en el documento Hacia la Agenda 21 de Barcelona, un buen diagnóstico socioambiental y un resumen de las propuestas, que fue editado y difundido ampliamente y fue el núcleo de la web de la Agenda 21.

 

Encuesta de hábitos y valores. Fruto de un convenio del Ayuntamiento con el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la UAB, se realizó la "Encuesta de hábitos y valores sobre medio ambiente y sostenibilidad", como un elemento de diagnóstico socioambiental. Se trataba de incorporar la percepción ambiental -un componente subjetivo pero importante- a los diferentes diagnósticos técnicos y sectoriales, aportando información cualitativa a este proceso y complementando otras fuentes de información. La encuesta es la primera que, en Barcelona, se centra únicamente en aspectos de sostenibilidad y profundiza en cada uno de sus apartados. El trabajo de campo se realizó a finales del año 2000 con una muestra de 1.200 personas mayores de dieciocho años, mediante entrevistas domiciliarias.

Plan de participación. El Consejo Municipal se dotó de un plan de participación elaborado a partir de criterios y propuestas aportados por el Equipo de Análisis Político de la Universidad Autónoma de Barcelona. El objetivo de este plan era diseñar un proceso de debate organizado, con pautas claras, metodologías adecuadas y calendario de fases. Véase más información en el texto.

 

Plan de comunicación. La realización de una Agenda 21, si, como es preceptivo, quiere implicar a la ciudadanía, ha de procurar cierta estrategia de comunicación. Con recursos modestos para este tipo de campañas, se optó por dotar el proceso de una visibilidad básica que descansó en el logotipo. El logotipo representa la imagen de compromiso con el planeta desde la ciudad y tiene, como característica requerida, el hecho de que no se identifica con el Ayuntamiento, sino con la ciudad. Fue escogido en una sesión plenaria por los miembros del Consejo entre un conjunto de tres posibles. Esta marca ha unificado una diversidad de actuaciones (publicaciones, carteles, folletos, etc.).

 

Secretaría Técnica. En abril de 2001 se adjudicó para concurso público a PriceWaterhouseCoopers la tarea de Secretaría Técnica del proceso. Ha actuado como órgano auxiliar de apoyo y asistencia técnica tanto en el proceso de participación como en la elaboración de materiales.

Agentes 21. En el proceso de participación ha sido clave el papel de la red de personas, tanto voluntarias como profesionales, que, trabajando desde el mundo asociativo, las universidades, los distritos y otros departamentos municipales, o en la propia secretaría técnica, han liderado y dinamizado el proceso. Este colectivo, muy rico y diverso, constituido por cerca de un centenar de personas que se autodenominan informalmente "Agentes 21", se ha reunido periódicamente en encuentros de formación y coordinación.

 

Servicios de información y atención. En un proceso en que la información y el diálogo son tan importantes, la atención personal es imprescindible. El Centro de Recursos Barcelona Sostenible, que tiene sus puertas abiertas seis días a la semana y que además ofrece atención telefónica y a través de correo electrónico, ha sido el principal punto de información y acogida. En los distritos, las Oficinas de Atención al Ciudadano han desempeñado un papel equivalente, a menudo complementadas por los servicios de los centros cívicos. La web www.bcn.cat/agenda21 ha sido virtualmente otra puerta de acceso, por la que ha accedido a la información un promedio de 2.250 personas al mes. También se ha ofrecido atención telefónica a través del 010.

 

Recursos de Educación Ambiental. A lo largo del proceso el Ayuntamiento ha incrementado los recursos de información y formación ambiental al alcance de la ciudadanía. Son un buen ejemplo de ello las siete guías de educación ambiental -Movilidad, Residuos, Agua, etc.- elaboradas y ampliamente distribuidas, la colección "Fichas de sostenibilidad" y otras publicaciones de extensión de los conocimientos ambientales, además de una amplia y variada programación trimestral de actividades.

 

 

Acción 21: perspectivas de trabajo

 

El proceso de elaboración de la Agenda 21 de Barcelona se ha caracterizado por algunos principios básicos: estrategia, transversalidad, participación, conocimiento y corresponsabilidad.

 

En primer lugar, la Agenda 21 se configura como un plan estratégico a medio y largo plazo, con un horizonte de diez años (2002-2012), que se estructura sobre la sostenibilidad como paradigma transversal. Efectivamente, la Agenda 21 de Barcelona apuesta claramente por un abordaje global y transversal de la sostenibilidad, combinando las dimensiones social, económica y ambiental, de manera que así va más allá del estricto dominio clásico de las políticas de medio ambiente. Como hemos visto, además, la A21 de Barcelona ha sido resultado de un proceso de participación e información lo más amplio posible. No es el fruto de un trabajo de expertos ni de un laboratorio especializado, sino de las aportaciones y visiones de muchas personas y colectivos con intereses diferentes, negociadas y finalmente consensuadas en un Compromiso.

 

Hablamos de conocimiento porque el proceso de elaboración de la Agenda 21 y sobre todo sus fases de participación han supuesto en sí mismos una excelente oportunidad para elevar el nivel colectivo de información y educación ambiental de la ciudadanía. Pero, además, sabiendo que no hay participación efectiva sin un buen acceso a la información, desde la organización se ha realizado un esfuerzo considerable en esta dirección.

 

Y, finalmente, corresponsabilidad, porque la A21 de Barcelona es el conjunto de compromisos y objetivos compartidos por los miembros del Consejo y se propone como Agenda 21 de la ciudad. No es la A21 del Ayuntamiento de Barcelona y, por tanto, responde a la voluntad de comprometer a los actores, cada uno en la medida de sus posibilidades y responsabilidades, en alcanzar los objetivos fijados.

 

Precisamente, la nueva fase de trabajo que se abre tras la aprobación del Compromiso ciudadano por la sostenibilidad es lo que podríamos llamar Acción'21. Cada actor, institución o entidad, firmante del Compromiso, acepta trabajar de acuerdo con los principios de la Agenda 21 y concretará las acciones voluntarias que, en su ámbito de actuación, puedan contribuir a alcanzar los objetivos compartidos fijados.

 

En esta fase habrá nuevos instrumentos operativos para ayudar a estimular, orientar y evaluar los procesos en marcha. Un conjunto de indicadores servirán para monitorizar el grado de progreso, y una guía metodológica para elaborar planes de acción estará disponible antes de finales de año, así como otros instrumentos para difundir buenas prácticas y experiencias. El año 2004 ofrece un horizonte inmediato para mostrar los avances realizados.

 

Así pues, finaliza una etapa clave en la Agenda 21 de la ciudad para que se inicie otra aún más apasionante, en la que todo el mundo está invitado a sumarse al esfuerzo colectivo para hacer una ciudad más sostenible. Tal como concluye el texto de presentación del Compromiso, acabamos de empezar. Es urgente y, a la vez, tenemos todo el tiempo del mundo.